边界与领土问题直接涉及国家的独立主权与领土完整,因而是国际关系中最为敏感的问题之一,边界与领土纠纷解决得成功与否,直接关系到国际与地区的和平全利益与秩序。目前,世界上仍有相当多的国家存在着与别国的边界与领土问题,由此引发的冲突构成国际政治关系冲突的重要内容之一。冷战后,随着许多新独立国家的出现,这一问题更加突出了。而海洋权益和大陆架争端作为一种新型的“准边界与领土争端”,成为引发当代国际冲突的又一热点问题。仅2019年就因为边界与领土问题爆发了多次冲突:例如柬埔寨与泰国之间的柏威夏寺归属冲突;孟加拉国与缅甸的海陆分界冲突;格鲁吉亚与俄罗斯的南高加索地区冲突;南北极领土与海域归属问题也凸现出来;另外日本在中国钓鱼岛冲撞中国台湾渔船造成船长死亡的事件引起轩然大波,遭到台海两岸民众的同声谴责。一、边界与领土问题具有复杂性,敏感性、长期性和反复性的特点由于边界与领土争端绝大部分都是历史上遗留下来的问题,不同于一般性的争端,具有复杂性,敏感性、长期性和反复性等特点,处理时必须慎重而又具有耐心,并善于将原则性与灵活性有机地结合起来。复杂性在于判断归属权的难度。由于历史的原因,许多国家之间的边界被多次改动过。许多边境地区的土地也被划来划去,如果纠缠于历史,既便是以国际法为衡量标准,恐怕也是公说公有理,婆说婆有理。往往争端当事双方都根据国际法的某一条款,认为拥有充分的历史和现实根据证明此地是本国领土。敏感性在于牵动国民情绪的力度。与其它争端相比,人们更愿意在领土争端中献身,由此带来的结果是,更可能在国内形成支持强硬路线的选民,他们支持将领土问题放在国家政治日程表的前列,特别是那些涉及到种族的领土问题”。①边界与领土问题涉及到国家主权,领土完整和民族尊严等原则问题,牵动国民感情,当事双方在矛盾激化时,往往都会以爱国主义为号召和诉求动员本国群众和激发群众情绪。边界与领土争端事件的爆发,往往会激发强烈的民族主义情绪,造成一种社会气氛,使谈判和妥协易被舆论指责为“软弱”甚至“卖国”,特别是当一方做出较大让步时,更是如此。另外,一些国家内部的问题也会借边界与领土争端发泄出来。近年来,这种表现有上升的趋势。边界与领土问题的解决,有时具有反复性。解109决边界与领土问题的过程中,必须具有耐心和毅力。在谈判期间,有时会发生“旧仇”复发导致的冲突;政府之间达成了协议,议会可能久拖不决,甚至不予批准;原本达成的协议意向,可能会被推翻;双方国内舆论可能掀起反对浪潮,有些势力也可能借机发难或借题发挥,掀起反政府运动。在边界协议执行过程中,对条约不满的有关边境地区的领导人,会制造障碍,有时还会出现对边界协议反悔的现象。还有政府更换后,新政府改变对原协定的态度,重提边界与领土问题,甚至废除边界条约。二、解决边界与领土问题需要智慧和勇气虽然和平解决边界与领土争端是上策,但不是每次当事方都能立即认识到这一点。特别是边界与领土争端的复杂性、敏感性使武力解决在实践中常成为首选方法。要想和平解决边界与领土问题需要政治勇气和外交智慧。1.现代国际法为和平解决国际争端提供了规范鉴于诉诸武力解决国际争端的历史教训深刻,1928年在华盛顿签署的非战公约宣告废止将战争作为解决国际争端的办法。二战后,《联合国宪章》明确规定各会员国在国际关系上不得使用威胁或武力,侵害他国领土完整或政治独立,应当以和平方法解决国际争端。中国率先倡导的和平共处五项原则这一国际关系规范已成为公认的国际行为准则。上述国际关系与国际法规范使武力获取领土和改变边界成为非法。现代国际法规定,解决边界与领土争端也和解决其他国际争端一样,应当尽可能用和平的方法,而不应使用武力或以武力相威胁。和平解决边界与领土争端是最佳办法。二战以后的现代国际关系实践中,已经创造和形成了和平解决争端的多种方式。国际法和国际关系实践关于和平解决国际争端主要有“政治解决”和“法律解决”两种方法。②所谓“政治解决”就是指边界与领土争端的当事方直接通过平等的和平谈判与协商,或经过国际斡旋或调停,最终达成解决边界问题的协议。而通过国际司法仲裁的方法,将案件提交国际法院或者争端双方都同意的仲裁者裁决,即是“法律解决”。边界与领土争端也应遵循上述两种方法求得解决。从不同的角度划分,边界与领土问题和平解决的方式,从原则方法上,可分为政治解决方法和法律解决方法两种;从技术方法上,可分为一揽子解决和分段解决。目前,和平解决边界与领土争端的趋势愈来愈强,由谈判桌旁的谈判协商和国际裁决以求得公平合理的和平解决,逐步取代在战场上较量,以武力解决的方法。2.谈判协商解决边界与领土争端谈判与协商,是国际交涉的常用方式,也是解决国际争端最基本,最直接的方法,一般由两个或两个以上的国家为有关问题获得谅解或解决争端而实行。谈判与协商的特点不完全相同:谈判只由当事国直接参加;协商的特点是参与协商的成员不局限于当事国,中立国可以参加而不受谈判双方限制。斡旋与调停是政治解决国际争端的另一种常用方法。当当事国不愿意直接谈判或者虽经谈判仍不能解决争端时,第三国可以协助当事国解决。在国际外交实践中,上述方法往往交替和混合使用。通过谈判协商和平解决边界问题,是一个行之有效的方法。世界上有不少国家通过谈判和调解解决了相互间的边界与领土争端。如20世纪90年代曾发生激烈边界冲突的秘鲁和厄瓜多尔两国在经历了战争的痛苦之后,认识到武力达不到目的,在巴西、阿根廷、智利和美国四国的调解和国际社会的强大压力下,秘厄两国签署《和平声明》,宣布“正式停火”。1998年2月,双方在国际社会的调解下,达成关于边界问题的“全面和最终和平协议”,10月26日,秘鲁总统和厄瓜多尔总统签署“全面和最终和平协议”。来年1月18日,两国总统在边界地区举行会晤和出席“全面和最终和平协议”法律生效文件签字及首座界碑落成仪式。5月两国完成树立界碑工作,结束划界。这样秘鲁与厄瓜多尔借助国际调解,通过谈判,终于和平解决了两国长期的边界与领土争执。3.利用国际仲裁和国际法院裁决解决边界与领土争端当事双方将边界与领土争端提交国际仲裁或由国际法院裁决,即谓“法律解决”。采取这种解决方法的先决条件是当事各方都同意并保证执行裁决结果,而不管这种裁决结果是否符合自己的边界与领土主张。通过仲裁和国际法院裁判的“法律解决”方式与谈判和协商、斡旋和调停等政治解决方法的最主要区别是,仲裁和国际法院裁判程序是以法律为根据,而不考虑双方的妥协要求。世界上有不少边界与领土争端是通过“法律方法”解决的,近年来有加强的趋势。在解决边界与领土争端的实践中,其中不乏成功的例子。仲裁以法律为依据,但与法院判决不同的是,仲裁纯粹是自愿商定的、临时性的。仲裁是指由各当110事国所选出的一个或几个公断者或国际法院以外的法庭作出法律判决来断定国家间的纠纷。仲裁的主要程序:争端双方订立仲裁条约或协定;由各当事国选任一个或几个仲裁人组成仲裁法庭,进行秘密投票,其决定取决于多数。裁决一经正式宣布,并通知各当事国代理人之后,即视为对争端作出了最后的决定,不得上诉。仲裁作为一种和平解决争端的法律方法,成功地解决了一些边界争端。例如,亚洲的也门与非洲的厄立特里亚关于哈尼什群岛的领土争端最终是由国际仲裁解决的。1995年12月15日厄立特里亚出动海军向大哈尼什岛上的也门驻军发起突然袭击。厄军经过3天的战斗攻占了大哈尼什岛,俘虏了包括岛上也门驻军司令在内的180名也门军民。在国际调解下厄国同意从哈尼什群岛撒军,释放了被俘的也门军人,双方协议哈尼什群岛实行非军事化。1996年5月21日,双方在巴黎签署了“原则协议”,并于同年10月3日在巴黎正式签署《关于哈尼什群岛争端的国际仲裁协议》。1997年初仲裁法庭成立,1998年11月1日,国际仲裁法庭作出仲裁,裁定哈尼什群岛归属也门。也门对仲裁结果表示欢迎,厄政府表示遵守国际仲裁作出的决定。1999年12月17日,国际仲裁法庭就也门与厄立特里亚海上边界问题作出最终裁决,裁定也厄海上边界以两国海岸到水域的中间线为准。也厄两国的领土争端至此得以和平解决,两国关系实现了正常化。另一种解决边界与领土争端的法律方法是国际法院的裁判。当事国家可在共同同意,并相约承担服从国际法院司法管辖义务的前提下,将边界与领土争端诉诸国际法院进行司法解决。二次大战后,国际社会在解决边界与领土争端时,国际法院的作用日益受到重视。在解决边界与领土争端方面,国际法院取得的成效显著。根据统计,法院从1947年到2003年受理的102个案件中,有13个涉及到国家领土主权的归属问题,占法院所有案件的12%还多。③海湾地区的卡塔尔与巴林两个海上邻国长期存在领土争端。早在英国殖民者统治两国时期的1939年,英殖民当局将靠近卡塔尔海岸的海瓦尔群岛、加拉德岛、法什迪贝尔环礁和半岛上的祖巴拉地区判归巴林管辖。但卡塔尔认为这些岛礁和土地距离卡塔尔近或者位于半岛上,理应属卡领有。独立后,两国领土问题一直没能解决,1986年为此爆发武装冲突。1991年卡塔尔将领土问题上诉海牙国际法庭。对此,巴林先是不同意。1999年底两国政府商谈后宣布,接受由海牙国际法院对两国领土争端做出最终裁决。2000年5月巴林也向国际法庭提出裁决争端的要求。海牙国际法院遂于2000年5月29日开庭审理卡塔尔与巴林两国的领土争端案,经长达10个月的公开听证后,国际法院终于在2001年3月16日就此案作出判决:巴林对距离卡塔尔西海岸不远处海域中的海瓦尔群岛拥有主权;而卡塔尔对位于卡塔尔半岛的祖巴拉地区和加拉德岛、法什迪贝尔环礁拥有主权。裁决作出后,卡塔尔、巴林均宣布接受裁决。④卡塔尔和巴林两国政府宣布2001年3月17日全国放假一天,以庆祝两国间持续62年的领土争端得以最终解决。2002年国际法院审理了喀麦隆诉尼日利亚的“领土和海域边界案”,将两国争议的巴卡西半岛判给喀麦隆。非洲博茨瓦纳与纳米比亚之间,中美洲尼加拉瓜与洪都拉斯之间的的领土争端,也都交与国际法院裁决。国际仲裁和国际法院裁决方法不失为解决边界与领土争端的可行方法之一。与谈判相比,它的特点之一是可以使打算放弃自己领土要求的国家政府,避免承担“主动”放弃“领土”的责任,减缓国内压力,但是听凭第三者决定,有时会减少相互调整利益的余地。5.一揽子解决与分段分类解决方法有些边界问题因情况不同,一揽子同时解决不可能,可以分段分类解决。如中国同原苏联和后来的俄罗斯的边界问题,是分为东西两段并另加一个补充协定分段分次逐步解决的。谈判先解决东段边界问题,大部分问题达成一致,但当时对黑瞎子岛等少数岛屿归属问题没有达成一致意见,就暂时搁置这几个岛屿的问题,1991年中苏签订了国界东段协定,确定了东段边界绝大部分走向。苏联解体后,中俄1994年签订了国界西段协定,解决了西段边界问题。2004年,中俄就东段中剩余的领土争端问题达成协议,用均分的方法解决了黑瞎子岛等问题。中国与越南也是分段分类解决边界问题的。1999年底中国与越南先签订了陆地边界条约,解决了陆上边界这一主要问题,而将北部湾的海上划界问题另行谈判解决。现北部湾问题已经解决,⑤而南海诸岛问题一时不可能达成协议,就留待将来去解决。2019年底,中越两国同时宣布陆地划界全部完成。三、中国解决边界与领土问题的经验具有国际111示范意义照顾历史,考虑现实,平等协商,互谅互让,是中国解决边界问题时遵循的基本原则。从实践来看,这是和平解决边界与领土争端的成熟思路。过去,不少国家依此原则解决了争端。进入21世纪以来,又有一些长期的边界与领土争端本着照顾历史,考虑现实,平等协商,互谅互让的精神得到了解决。1.照顾历史,考虑现实边界与领土问题大都是历史上形成的,提出解决思路时,既要照顾到疆界形成的历史,又要考虑到现实的情况。如果只强调一面,就无法妥善解决问题。例如,中苏两国边界在历史上是沙皇俄国通过不平等条约割占中国土地形成的,沙俄侵占了中国150多万平方公里的土地。以后沙俄及苏联又越过不平等条约规定的边界进一步侵占界河中的岛屿和边境地区土地。长期以来,由于苏方没有诚意,中苏边界问题多年都未谈成。戈尔巴乔夫执政后,宣布接受中方立场,愿意以主航道中心线为划界标准重开谈判。在边界谈判中双方都做出了让步,苏方承认主航道中心线中国一侧的上百个岛屿属于中国,其中包括曾发生过流血冲突的珍宝岛,并将1500公顷土地转归中国;中方没有同苏方纠缠边界形成的历史问题,在照顾历史,考虑现实的基础上达成了中苏东段边界协议,签订了边界条约。苏联解体后,中国继续遵循“照顾历史,考虑现实”的方针,与俄罗斯和中亚的哈萨克斯坦,吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦通过平等谈判解决了原中苏边界西段绝大部分地段,即这些国家与中国新疆地区的边界问题。2.平等协商,互谅互让在解决边界与领土问题时,当事国不分大国小国,穷国富国,都是平等的主权国家,应当在平等的基础上协商。在解决问题时,要本着互谅互让的精神,在不放弃本国国家与民族根本利益的情况下,对对方的合理要求给与关注,不排除在互谅互让的基础上做出妥协和一定的让步。这与“祖国的领土一寸也不可丢”的原则并不矛盾。因为“祖国的领土一寸也不可丢”的原则指的是不允许任何人非法侵占自己国家的领土,并不排除当事国在平等自愿的基础上,对边界作出某种调整,对领土进行某种交换或让与。中国与缅甸边界条约是互谅互让的结果。历史上,现缅甸境内的一些地区曾隶属中国,后逐步遭殖民统治缅甸的英帝国蚕食。缅甸独立后,中缅进行了平等谈判并达成互谅互让的协议。中国收回了当年被英国侵略者占领的某些土地,与缅甸交换了某些土地,放弃了根据过去中英协议拥有的在缅甸的某些权利。中缅边界成为新中国解决的第一个与邻国的边界问题。⑥中国尼泊尔边界问题的解决也是互谅互让的生动例子。现在位于中尼边界线上的珠穆朗玛峰,过去中尼双方都认为属于自己。20世纪60年代,尼泊尔总理柯伊拉腊访华时同毛泽东主席商谈中尼关系时提出:还有一个问题,是感情的问题。我们叫做萨迦-玛塔,西方叫做额菲尔士,你们叫做珠穆朗玛。这个地方一直在我们境内,可是周恩来总理说是在你们境内。毛泽东回答说:这也不要不安心。柯表示:是感情的问题。毛表态:可以解决,一半一半。山南边归你们,山北边归我们。柯追问:山的顶峰呢?毛建议:顶峰也是一半一半。不行?如果解决不了,拖一拖也好。山很高,山可以保证我们边境的安全。你们不吃亏,我们也不吃亏。全给你们,我们感情上过不去;全给我们,你们感情上过不去。可以在上面立个界桩。⑦结果,最后签订的中尼边界条约就是按照毛泽东的建议,用一半对一半的方法解决了珠穆朗玛峰的归属问题。2019年中俄两国解决黑龙江与乌苏里江交汇处的黑瞎子岛问题时,也是本着互谅互让的精神,平分了该岛。2019年两国完成了新国界的标定,俄罗斯撤出了黑瞎子岛属于中国的部分,中国边防军正式进驻,中俄两国的边界与领土问题终于画上句号。3.问题未解决前维持边界现状解决边界与领土纠纷的前提是双方都要有和平解决的意愿,在没有最后解决以前,都能采取措施保持现状,即不主动地单方面改变边界控制现状,是和平解决边界与领土争端的一条重要经验。边界与领土争端大都是历史遗留问题,不是短时间就可以解决的,但不能因此让两国关系总是处于紧张状态,影响国内和平建设与两国正常往来和交流。而单方面改变边界现状,等于人为制造紧张局势。为了有利于争端的和平解决,争端当事国采取协调措施,相互约定在问题未解决前维持边界现状,保持实际控制线,作为缓和争端造成的紧张局势的冷处理措施,有助于防止矛盾激化,创造互信气氛,为问题的最终解决创造条件。世界上有不少国家尽管存在着未决的边界与领土问题,但能够维持现有边界现状,不采取主动行动去实现自己的领土主张。这样,尽管这些国家之间的边界与领土问题没有解决,但并未因此112而酿成战争,这就为和平解决留下了充分的余地和空间。例如,中国在与邻国不丹的边界问题未解决之前,1998年12月签订了《关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》,规定:“双方同意,在边界问题最终解决之前,保持边境地区的和平与安宁,维持…边界现状,不采取单方面行动改变边界现状。1993年9月7日中国政府与印度政府在北京签订了《关于在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁的协定》;1996年又签订了《关于在中印边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》。两项协定均规定:在边界问题最终解决之前,双方将严格尊重和遵守中印边境地区的实际控制线,任何一方的活动都不得超过实际控制线。⑧2002年11月中国与东盟在柬埔寨首都金边签署了《南海各方行为宣言》,为在南中国海领土争端问题未解决前避免发生冲突提供了前提。4.搁置争议,共同开发就是说一时解决不了的边界与领土争端,可以先挂起来,留待时机成熟的时候再去解决。这是邓小平同志提出的思路。1984年2月在会见美国乔治城大学战略与国际问题研究中心代表团时,邓小平讲到:“我还设想,有些国际上的领土争端,可以先不谈主权,先进行共同开发。这样的问题,要从尊重现实出发,找条新的路子来解决”。⑨1989年邓小平与苏联总统戈尔巴乔夫会晤时谈到中日钓鱼岛问题时表示“悬案是一个钓鱼岛,那是一个很小的地方,上面没有人烟。我访问日本时,记者提出了这个问题。我说,这个问题可以挂起来,如果我们这一代不能解决,下一代会比我们聪明一些,总能找到解决的办法。对于这个问题以及同类的纠纷,后来我们提出了一种设想,就是可否采用共同开发的办法加以解决”。⑩搁置争议,共同开发的构思将解决边界与领土争端从零和博弈的思维路径转向互利共赢的思维范式。在中国方面的率先倡导下,2019年中国、菲律宾和越南三个在南中国海地区存在领土与大陆架争端的国家,达成共同开发南中国海资源的协议。2019年中日两国达成了对两国存在争端的东海大陆架上的石油资源进行共同开发的意愿。这是中国对邓小平“搁置争议,共同开发”创新设想的具体实践,为实现边界与领土争端从零和博弈向互利共赢转变提供了榜样.结语“领土问题是国际关系与国际法面临的严峻问题,它与世界的命运直接相关”。○11边界与领土问题是影响国家关系的重要因素。解决边界与领土问题必须克服狭隘民族主义,防止因政治经济利益激发的扩张主义。这些因素是不顾边界与领土不可侵犯的国际法原则,挑起边界争端和引发局部战争的主要原因。妥善解决边界与领土纠纷,需要当事国领导人拥有高度的政治智慧和外交能力。边界与领土争端,作为国际政治与国际关系中的一种现象将会继续存在下去。一些问题解决了,一些新的问题又会产生出来,甚至某些已解决的问题也会出现反复。只要国家存在一天,就会存在这类问题。但只要国际社会和当事各国能够汲取历史上的教训,理智处理边界与领土问题,互不侵犯、睦邻友好就一定会成为国家关系的主流。