政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程,是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。政府创新一般不涉及国家基本政治制度框架的改革,而是一种国家治理机制的改革。在任何一种政治体制下,政府都希望自己的执政能够具有很高的行政效率和稳定的社会秩序,从而使公民能够更加满意,得到公众的更多支持。因此,政府创新是一种全球性现象和世界性趋势。当代中国的改革开放,是一个整体性的社会进步过程。改革开放以来,我们不仅取得了巨大的经济成就,在政治和文化方面也取得了重大进步。中国共产党和中国政府一直强调进行政治体制改革,但中国的政治改革并不是基本政治制度框架的改革,而主要是国家治理体制的改革,集中体现为政府体制的改革创新。从2000年开始,中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中共中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起了“中国地方政府创新奖”评选活动,至今已经连续举办了五届,共有1500多个省级以下的地方政府创新项目申报该奖项,经过课题组初选和全国专家委员会复选,共有114个项目获得入围奖。这些入围的政府创新项目,得到了各级党政领导部门、课题组专家学者和社会各界的广泛认可,典型地反映了过去十年来中国各级地方政府改革创新的重点,也体现了专家学者和社会舆论对政治改革的价值导向。在本文中,笔者通过对入围奖项进行简单的分类,并按照各类项目入围数量的多少来分析和论述,我们应当鼓励和推动什么样的政府创新。一、改善政府的公共服务体制,提高公共服务的质量,建设服务型政府公共服务类入围项目数量最多,共计12项,占总数的10.5%多。政府自从诞生之日起,就兼有政治统治和公共管理的职能,前者主要体现为强调性管制,后者则为公共服务。从某种意义上,政治现代化和民主化的过程,也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程。服务政府的基本意义在于,增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能,政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位。在社会主义条件下,随着社会主义市场经济体制的确立和社会主义民主政治的发展,政府的管制性职能将逐渐减少,服务职能将日益增加。进入21世纪后,中共中央及时提出了建设服务型政府的政府改革目标,这既反映了执政党执政为民和为人民服务的根本宗旨,也体现了政府现代化的内在要求。在服务型政府建设方面,各级政府在过去十年中取得了重大成就,但仍然存在一些不可忽视的问题,例如,公共服务的制度供给相当缺乏,公共服务的均等化程度偏低,官僚主义作风在一些部门依然比较严重公共服务类政府创新奖入围项目为:1.中共石泉县委、县人民政府“关爱留守儿童长效机制建设”;2.山东省莱西市人民政府“为民服务代理制”;3.北京市西城区人民政府“改进基层政府公共服务”;4.上海市南汇区惠南镇人大“公共服务均等化改革”;5.陕西省杨凌农业高新技术产业示范区管委会“服务承诺制”;6.广西南宁市“社会应急联动系统”;7.河南省焦作市构建“三级服务型政府”;8.北京市“社区公共服务平台”;9.上海市徐汇区康健街道工委、办事处“康乐工程”;10.浙江省衢州市农技推广服务中心“农技110”;11.中共南京市下关区委、区人民政府“政务超市”;12.山东省枣庄市市中区财政局“财政支农方式创新”。二、简化审批,减少管制,提高效益,方便群众行政审批类入围项目11项,占总数的9.6%。管制政府强化行政审批,增大政府寻租的机会,而市场经济和服务型政府则必然要求减少行政审批的环节与程序,提高行政效率,最大限度地方便公民。一个与社会主义市场经济相适应的现代政府,应当是一个高效的政府。一方面,政府应当有很高的行政效率,包括行政管理机构设置合理,管理程序科学,管理活动讲求时效等,效益政府与机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、效率低下是格格不入的;另一方面,政府应当最大限度地降低管理成本。政府不是企业,不应当有获利的动机,但政府应当像企业那样有低成本、高效益的行为准则。政府为社会提供的公共品和为公民提供的服务,必须本着节约的原则,以最少的成本来取得最大的效益。在过去的十年中,从中央到地方,有将近一半的行政审批程序得以减少,由此明显地提高了行政效益。在这方面,比较突出的问题是:政府的行政成本畸高,相当一些领域中行政管制过多,但在某些领域则出现了行政管理的真空地带,在行政管制中,政出多门的现象尤其严重行政审批类政府创新奖入围项目为:1.中共海口市委“实行行政审批的‘三制’”;2.深圳市人民政府“改革行政审批制度”;3.四川省平昌县人民政府“对个体工商户实行公开评税”;4.上海市徐汇区人民政府“政府工作流程再造”;5.天津市南开区“超时默许”新机制;6.浙江省温州市人民政府“效能革命”;7.广东省深圳市监察局“行政审批电子监察系统”;8.中共咸宁市咸安区委“乡镇行政管理体制改革”;9.四川省成都市人民政府“一窗式”行政审批制度改革;10.云南省昆明市人民政府法制办公室“行政处罚自由裁量权规范化”;11.新疆兵团农七师“天北新区管理体制改革”。三、实施扶贫政策,建立社会救助制度,维护社会弱势群体的权益弱势群体权益类入围项目11项,占总数的9.6%。社会主义市场经济的引入,极大地提高了当代中国社会生产力,改善了广大人民群众的物质生活水平。但市场经济不仅不会自发地消除困难群体和贫困人口,反而会催生新的弱势群众。实施扶贫和救助政策,维护弱势群体的权益,是各级政府的基本责任。在这方面,各级政府充分利用了现行政治体制的优势和传统的政治资源,在扶贫和救助方面取得了举世瞩目的成就。这方面我们需要解决的主要问题是:建立长久的、持续的扶贫机制,实现从以输血型扶贫为主,转向以造血型扶贫为主;在政府救助之外,尽快建立民间的社会救助体制;除了继续注重对困难群体的物质性救助之外,更加注重教育、司法、环境等方面的制度性救助,除了继续注重对贫困人口的帮助外,更加注重对妇女、儿童、民工、残疾人员和少数民族的帮助,从而全面地维护弱势群体和少数民族的权益维护弱势群体权益类政府创新奖入围项目为:1.四川省总工会、成都市总工会“省际工会联动维护农民工权益”;2.广东省揭阳市总工“民间社团建工会”;3.浙江省义乌市总工会“工会社会化维权模式”;4.福建省泉州市总工会“构建外来工维权新模式”;5.北京市延庆县“制止和预防家庭暴力”;6.河北省石家庄市“少年儿童保护教育中心”;7.河北省迁西县“妇女维权”;8.北京大兴区“巾帼维权岗”;9.海南省海口市龙华区“外来工之家”;10.中共鹤峰县委“扶贫项目民营企业业主负责制”;11.中共金平县委“少数民族地区的扶贫”。四、扩大社会保障的范围,促进社会的公平正义,推动和谐社会建设社会保障类入围项目10项,占总数的8.8%。公平正义是社会主义的首要价值,实现公平与效率的统一应当是社会主义的优越性所在。市场经济的内在逻辑势必导致收入差距的扩大,进而造成教育、卫生、安全、参与、养老甚至司法的不公平。对于市场经济的不足,只有通过政府的积极干预才能得到有效遏制。在过去的十年中,国家的发展战略逐渐从“效率优先,兼顾公平”转变为“更加注重公平正义”,并且提出了建设社会主义和谐社会的战略目标。社会保障作为建设和谐社会与促进公平正义的一项基本制度得到了前所未有的重视,从中央到地方,各级政府相继推出了许多重大举措。但从总的情况看,中国大陆的社会保障程度还相当低,城乡差别和东西部差别在社会保障方面也呈现出继续扩大的态势,覆盖全民的福利国家体制亟待建立社会保障类政府创新奖入围项目为:1.福建省厦门市人民政府“市民健康信息系统建设”;2.浙江省松阳县人民政府“农村宅基地换养老”;3.重庆市中共黔江区委、区人民政府“农村卫生管理体制创新”;4.中共青县“农村合作养老制度建设”;5.浙江省宁波市海曙区人民政府“政府购买居家养老服务”;6.新疆维吾尔自治区呼图壁县人民政府“农村养老保险制度改革”;7.浙江省长兴县教育局“教育券制度”;8.福建省厦门市思明区嘉莲街道“爱心超市”;9.河北省迁安市人民政府“新型农村合作医疗制度”;10.广西壮族自治区民政厅“五保村”建设。五、广泛推行村民自治,改善乡村治理机制,促进农村城镇化转型乡村治理类入围项目10项,占总数的8.8%。中国是一个农业人口大国,改革开放之初,农村与城镇的人口比例为8∶2,在急速城镇化的三十年后,变为4.5∶5.5。因此,中国最大的问题依然是所谓的“三农”问题。不解决农民问题,中国的社会现代化转型就无法实现。无论是大规模的经济改革,如家庭联产承包制,还是大规模的政治改革,如竞争性的选举,首先都是从农村开始的,这反映了党和国家对中国国情的深刻认识和战略眼光。全国各级地方政府遵循中央的改革思路,在村民自治和农村治理机制方面做了大量的突破性改革。但是,现行的农村治理机制已经难以适应整个社会现代化转型的需要,曾经对众多农民产生过深远影响的家庭承包制度和村民自治制度正面临着严重困难,对农村治理进行结构性改造,建立新型的农村土地、房屋、行政、自治和公共服务制度,已经成为解决“三农”问题的紧迫任务乡村治理类政府创新奖入围项目为:1.湖北省秭归县“撤组建社”;2.中共青县县委“青县村治模式;3.中共广水市委组织部容“两票制”选拔村党支部书记;4.吉林省梨树县“海选”;5.中共武义县委、县人民政府“村务监督委员会”;6.浙江省瑞安市人民政府“农村合作协会”;7.江西省民政厅“村落社区建设”;8.宁夏盐池县外援项目办公室“推动农村社区公众参与”;9.中共湄潭县纪委“村民集中诉求会议制度”;10.南京市中共六合区委、区人民政府“自然村中的‘民议会’”。六、逐步扩大竞争性选举,实质性地推进民主政治的进步竞争性选举类入围项目9项,占总数的7.9%。民主离不开选举,尤其是竞争性选举。没有选举,就没有民主;没有竞争性选举,选举就可能变成推举。但是,中国没有选举的文化传统,公民一般都缺乏必要的选举知识和经验。中国近代以来的几次大规模选举,或者受制于军阀,或者给国家带来了分裂,基本上都流于失败。因此,竞争性选举给我们造成了一个相当大的困境:不推进竞争性选举,民主政治就难有突破性的发展;若推进竞争性选举,则有可能带来极大的政治风险。继广大农村实行竞争性的“海选”后,在乡镇和县两个行政层级,一些改革者大胆而审慎地进行了多种形式的竞争性选举试验。但总的说来,这方面的进展很少。我们对竞争性选举还存在着极大的恐惧心理,竞争性选举制度也很不完善,试点性的突破改革也不多见,甚至宪法和法律明确规定的县以下人大代表直接选举也由于缺乏可操作性机制而在很大程度上流于形式竞争性选举类创新奖入围项目为:1.四川省雅安市人大常委会“人大代表选举制度改革”;2.四川省平昌县“公推直选乡镇党委班子”;3.四川省雅安市“直选县级党代表”;4.浙江省台州市“乡镇街道团委书记直选”;5.浙江省台州市椒江区“县市区党的代表大会常任制”;6.四川省遂宁市市中区步云乡“直选乡长”;7.中共深圳市大鹏镇委“‘三轮两票’制选举镇长”;8.中共遂宁市市中区委“‘公推公选’乡镇党委书记和乡镇长”;9.河北省迁西县妇女联合会“村妇女代表大会直接选举”。七、大力推进行政机关自身的改革,确立依法行政和法治政府目标,提高政府机关的绩效政府自身建设与绩效评估类入围项目9项,占总数的7.9%。改革开放以来,特别是引入社会主义市场经济体制之后,党和国家一直强调进行政府机构改革,切实转变政府职能,提高执政能力。政府自身建设的重点,是合理地设置政府的管理机构和管理职能,提高政府行为的绩效;强调依法行政,将政府行为纳入法制的轨道;更多地听取公众对政府机关的意见,在政府绩效评估中日益增大民意的比重,以增强政府的公信力。在这方面存在的主要问题有:政府的公信力正在严重流失,依法行政的程度还不高,离法治政府的目标还有遥远的距离,科学的政府绩效和国家治理评估体系急需建立政府自身建设与绩效评估类政府创新奖入围项目为:1.中共江阴市委、市人民政府“‘幸福江阴’综合评价指标体系”;2.中共湖州市委组织部“干部考核机制创新”;3.中共青岛市委、市人民政府“多样化民考官机制”;4.浙江省绍兴市人民政府办公室“导入ISO9000质量管理体系”;5.福建省厦门市思明区“公共部门绩效评估”;6.北京市人民政府绩效管理办公室“市级国家行政机关绩效管理体系”;7.沈阳市沈河区“诚信体系建设实践创新”;8.重庆市“创建法治政府四项制度安排”;9.中共庆元县委组织部“技能型乡镇政府建设”。八、发挥现行政治体制的优势,探索协商民主的新形式,扩大政府决策的民主化民主决策或协商民主类入围项目7项,占总数的6.1%。在党和国家着力推动的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四种民主形式中,民主选举和民主决策具有最重要的意义。民主选举可以解决权力产生的问题,民主决策则可以解决权力的运用问题。对于民主政治而言,这是两个不可或缺的环节。在民主选举方面,中国现行法律的制度授权相对不足,但在民主决策方面,现行的制度空间则相当广阔。一些地方政府在推动决策民主和协商民主方面作出了一些突破性的改革。但存在的一些问题同样不可忽视:决策民主的制度化程度不高,一些好的做法迟迟不能在更大的范围推广,形式主义现象在各种协商民主和决策民主尝试中比较普遍存在协商民主或民主决策类政府创新奖入围项目为:1.贵州省贵阳市人大常委会“市人大常委会开放市民旁听”;2.浙江省温岭市“民主恳谈”;3.浙江省杭州市人民政府“开放式决策”;4.中共河南省社旗县委“实行领导干部‘下访’制度”;5.成都市新都区“基层民主政治建设”;6.中共开县麻柳乡党委、乡人民政府“八步工作法”;7.中共乳山市委组织部“全面推进党内民主”。九、化解矛盾,加强治安,维护社会稳定社会稳定类入围项目7项,占总数的6.1%。社会稳定是经济快速发展和公民安居乐业的基本前提。稳定压倒一切,是改革开放以来历任党和国家领导人的基本策略。改革开放的过程,其实也是中国社会根本性转型的过程。旧的利益格局瓦解了,传统的管理体制打破了,正统的道德价值观沦落了,这一切都引发了众多新的利益冲突和价值观冲突,从而使得社会稳定遇到了严峻的挑战。为了应对这一挑战,各级政府进行了艰苦的探索,从整体上维护了转型时期的稳定局面,这种努力和成绩必须充分肯定。但以下问题仍需要我们高度警醒:犯罪率居高不下,公众的社会安全感明显不足,恐怖活动成为新的威胁,民族地区的不稳定因素有增无减,以疏为主的动态稳定机制尚未建立,而以堵为主的静态稳定机制正在积累社会的不稳定因素社会稳定类政府创新奖入围项目为:1.四川省遂宁市政法委“社会稳定风险评估机制”;2.内蒙古公安边防总队“草原110”;3.上海市浦东新区综合治理委员会办公室“预防和减少犯罪机制创新”;4.中共沈阳市委、市人民政府“信访工作新机制”;5.中共深圳市龙岗区委、区人民政府“‘大综管’信访维稳机制”;6.中共尼木县委、县人民政府“寺庙管理服务机制创新”;7.上海市浦东新区司法局“社区矛盾调解”。十、推行政务公开,建设透明政府政务公开类入围项目6项,占总数的5.3%。政务公开的意义是多方面的:首先,它事关公民的正当知情权和信息权,在信息化时代,这已经成为公认的公民基本权利之一;其次,它关系到公民对政府政策和官员行为的有效监督,没有足够的公开信息,对公共权力的监督就没有实质性的意义;再次,它关系到决策的民主化,决策过程和决策信息的公开是决策民主化的前提;最后,它还关系到政府的廉洁,只有让权力在阳光下运行,才能真正遏制官员的严重腐败。在过去的十年中,中国政府在政务公开方面推出了许多重大的改革举措,例如,颁布政府信息公开条例、要求进行重大政策公示和官员任前公示等。但下面这些问题仍然不可忽视:政务公开的相关法律和制度机制很不完善,作为核心权力机关的各级党委的政务公开明显落后于政府机关,不少地方政府没有切实履行政府信息公开条例的规定,决策公开性远远不能满足公民的需求,官员财产公开制度迟迟没有建立起来政务公开类政府创新奖入围项目为:1.江苏省公安厅“执法告知服务制度”;2.乌鲁木齐市七道湾乡人民政府“少数民族地区村务公开”;3.中共沭阳县委“干部任前公示制”;4.湖南省长沙市人民政府“市县乡村四级联动政务公开”;5.江苏省淮安市信访局“阳光信访”;6.山东省青岛市“‘阳光救助’工程”。十一、拓宽监督公共权力的渠道,加强对政府权力的有效监督权力监督类入围项目5项,占总数的4.4%。公民对政府权力的监督,是民主政治的基本要素之一。没有监督的权力,必然导致权力的滥用,导致官员的腐败,这是政治学的公理。从1990年代开始,中国的腐败进入高峰期,至今仍没有实质性下降。为了遏制严重的腐败,党和国家推出了众多的反腐倡廉法规。在过去的十年中,一些地方政府试图另辟蹊径,以加大对公共权力的监督力度,例如,开始进行预算监督的试验,这些新的监督形式意义极为重大。但在权力监督方面的突破性举措不多,预算监督等重要的监督新方式得不到推广,权力监督主要局限于体制内的自身监督,体制外的公民监督严重缺乏权力监督类政府创新奖入围项目为:1.浙江省温岭市新河镇“参与式预算改革”;2.黑龙江省哈尔滨市人民政府法制办公室“行政复议机制改革”;3.四川省人大常委会预算工作委员会“‘在线监督’预算执行”;4.江苏省徐州市贾汪区人民政府“公众全程监督政务”;5.浙江省金华市审计局“领导干部经济责任审计制”。